Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental

Un análisis crítico de la legislación argentina
Por Hernán Petrelli

p1La motivación de este texto es iniciar la dilucidación sobre las relaciones entre dos instrumentos de política pública en la Argentina:
a) el ordenamiento territorial y
b) el ordenamiento ambiental.
El primero de ellos “es un instrumento de política pública, destinado a orientar el proceso de producción social del espacio” (Acta COFEPLAN del 17-3-2008. 2º Considerando). El segundo de ellos es un instrumento de política publica destinado a garantizar el correcto uso de los recursos ambientales (artículos 9 y 10 de la Ley Nacional 25.675 General de Ambiente). Pero ambos ordenan las actividades antrópicas en el espacio, sea a los fines del proceso de producción social del espacio (o desarrollo territorializado), o sea a los fines de la protección ambiental.
Como vemos, se trata de un mismo instrumento, diferenciable únicamente por la materia que se aborda.
El primero surge de las cláusulas constitucionales que hacen al desarrollo equilibrado interjurisdiccional, (Petrelli, 2009), principalmente del Art.75, inc.19, 2º párrafo, de la Constitución Nacional.
El segundo surge del Art. 41 de la Constitución Nacional, que dice “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica”. Al desagregarse tal potestad estatal en el Art. 8º de la Ley Nacional Nº 25.675 General de Ambiente, se establecen los instrumentos de la política pública ambiental y, entre ellos, el ordenamiento ambiental del territorio. En el artículo 10º establece las pautas a considerarse en la localización de las actividades antrópicas.
Como vemos, el mismo instrumento de política pública regula las condiciones de localización de las diferentes actividades antrópicas en orden al derecho al desarrollo o en orden al ambiente sano; pero difícilmente se pueda regular en orden al desarrollo sustentable si faltase el elemento de producción o el elemento ambiental. Motivo por el cual nos cuestionamos sobre la validez de mantener dos regulaciones distintas.
Tal desdoblamiento produce además, riesgos de regulaciones contradictorias. Resultan bastantes conocidos los casos de actividades que se impulsan para el desarrollo y progreso de una región, pero que terminan produciendo contaminaciones ambientales (p.ej. minería, desmontes, etc.), y ello por no tender a una regulación unificada que contemple las exigencias del desarrollo con las exigencias medioambientales, lo que resulta una opción preferencial, frente a la posibilidad de continuar regulando separadamente a la localización de las actividades antrópicas.
Las normas condicionantes de las localizaciones de las actividades antrópicas no tienen mucho sentido con una partición temática que podría ser integrada. De hecho, las zonificaciones pueden ser consensuadas según las exigencias del desarrollo y del ambiente, y contener, cada una de ellas, los condicionantes para la admisión de las localizaciones de las diversas actividades.
Tal orientación integradora en un mismo y único instrumento de ordenación de las localizaciones, ha sido visualizado positivamente: “Las políticas de ordenamiento territorial deben ser concebidas y puestas en vigencia con un sentido integrador de los espacios urbanos y rurales, y con una visión que comprenda además a la conservación de los espacios naturales, en forma armónica y articulada con el sistema de ordenamiento del territorio en su conjunto” (Walsh, 2005).
Si bien este autor pareciera entender que, actualmente, el ordenamiento urbano sería materia de la planificación urbana y el ordenamiento ambiental de áreas rurales, otros autores entienden que la existencia de la facultad estatal de planificación incluye los ámbitos rurales: “El “urbanismo” supone una función ordenadora del uso del suelo y de la edificación de la ciudad en sentido estricto, mientras que la “ordenación del territorio”, de ámbito comarcal, regional o nacional” (Catalano y Martínez, 2007).
De hecho, el Plan Estratégico Territorial no se limita a las urbes ni a las actividades productivas urbanas sino que, al desarrollar el modelo deseado de cada provincia, encara la situación urbana, ambiental y rural.
Aún los mismos Planes Urbanos y Códigos de Planeamientos Urbanos de varios Estados Locales (por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires la Ley Nº 2930, Plan Urbano Ambiental, y la Ley Nº 499, Sección X, y en la Provincia de Buenos Aires el Decreto Ley Nº 8912, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, art.2º) tienen presentes pautas y condiciones a preservar de los ambientes urbanos, que van desde las condiciones saludables del ambiente hasta su preservación histórica, cultural y paisajística, todo lo cual revela que ya se está produciendo una tendencia a la unificación de las regulaciones ambientales y de desarrollo de las actividades antrópicas.
Otro desafío significativo es el cumplimiento de la orden judicial emanada del caso “Mendoza C/Estado Nacional y Otros”, (CSJN. Mendoza, Beatriz C/Estado Nacional y Otros”.Fallo Punto V. 20-6-2006. Expte.M 1569 XL) sobre la contaminación de la Cuenca Matanza-Riachuelo, en el que difícilmente puedan lograrse soluciones efectivas si se imponen normas ambientales y se omiten las condiciones de localización de las industrias y las regulaciones municipales. De hecho, el Plan realizado por la ACuMaR, afecta temas ambientales, urbanísticos y sociales generando un cambio de paradigma hacia un abordaje integrado, para realizar una zona llamada “parque industrial socio-eco-eficiente”, que contempla planes y regulaciones en todos estos aspectos en lo que se presenta como un cambio paradigmático (Calegari de Grosso, 2008).
Difícilmente pueda cumplirse la imposición de un ordenamiento ambiental sin que el mismo sea coincidente con el ordenamiento urbano, dado que toda contradicción será utilizada por los actores contaminantes para continuar con su accionar.

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El suelo como concepto unificador

Hasta aquí hemos visto que se trata de un mismo instrumento de política pública, que se utiliza a los fines del derecho al desarrollo o a los fines de la preservación ambiental. También vimos la existencia de una tendencia a la unificación e inconveniencia de posibles contrariedades entre los dos instrumentos. Pero, ¿cual sería el concepto que pueda unificar ambas finalidades tuitivas en un solo instrumento de política pública?
Generalmente se pensaba que la regulación urbana es una regulación meramente económica. La generación de áreas de protección histórica, paisajística y cultural, ha demostrado que la regulación urbana ha superado tal limitación. Tal visión económica ha hecho perder de vista que tanto el suelo rural como el urbano no son solo un recurso económico-productivo, sino que también y principalmente son un recurso natural.
Piénsese en un lote urbano cuya edificación genera una excesiva extensión de sombra, poco asoleamiento, fuertes vientos, aumento de la humedad e impacta negativamente en los servicios públicos y privados a los vecinos. Y más aún, si el mismo efecto se produce en varios lotes de una misma zona (ver caso “Oybin, Mario C/GCBA S/Amparo” [JCAT 12. 6-11-2006], donde ante la existencia de una decena de edificaciones en una misma zona se paralizaron las construcciones hasta la evaluación global del impacto ambiental que producían). Ciertamente el recurso natural “suelo” no solo cambió por la volumetría de la edificación, sino por las consecuencias que generó a su alrededor.
“El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable”, sea urbano o rural (Ley de Suelos del Reino de España. Considerando II anteúltimo párrafo. Texto Refundido 2008. Real Decreto Legislativo Nº2/2008). Es bastante fácil ver al suelo rural como un recurso económico y a la vez ambiental, pero el suelo urbano no escapa a ambas condiciones, pues aún “la ciudad ya hecha tiene un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de permanente recreación, por lo que sus características debe ser expresión de su naturaleza y ordenación que debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso” (Ley de Suelos del Reino de España, ídem anterior).
La Ley de Suelo española ha logrado sintetizar muy bien la unificación del ordenamiento territorial y ambiental al decir en su Art. 2º inciso 1º que “Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso de suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según los principios del desarrollo sustentable”. Así reconoce que el suelo es un recurso natural y lo regula conforme al interés general y del desarrollo sustentable.
Luego se extiende sobre las consecuencias del desarrollo sustentable, incluyendo áreas rurales y urbanas, al decir: “En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular:
a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.
c) Un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social” (Art. 2º inciso 2. Ley de Suelo Española).
En la misma línea, en el Art. 12 establece que el suelo tiene dos situaciones posibles: urbano y rural, para concluir imponiendo a todo instrumento de ordenación territorial y urbanística su sometimiento a las evaluaciones ambientales, en todo el territorio del país.

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Unificar las regulaciones sobre suelos

Con lo observado, se ha demostrado un fuerte cuestionamiento a la realización de ordenamientos territoriales separados.
Hemos visto que resulta difícil imaginar un ordenamiento ambiental sin regulaciones a los usos y condiciones de edificación e infraestructura; como resulta difícil imaginar una regulación de usos, edificabilidad e infraestructura que no genere determinadas condiciones ambientales. Y ello tanto en el ámbito rural como urbano.
Por otro lado, ya las normas de planeamiento urbano han avanzado sobre la protección histórica, cultural y paisajística del suelo, y las normas rurales comienzan a generar espacios de prohibiciones de ciertas actividades antrópicas (piénsese en las Ordenanzas Municipales que impiden determinadas modalidades de fumigación a ciertas distancias del ejido urbano).
La conclusión es que pareciera que hablamos de lo mismo en dos libretas distintas.
Además, otro elemento unificador es el concepto de desarrollo sustentable, que se encuentra tanto en las regulaciones de ordenamiento territorial como en las regulaciones ambientales. Concepto éste que tiene la virtud de unificar en sí mismo las dos finalidades de ambos tipos de regulaciones: el desarrollo y la responsabilidad ambiental.
Así, con las conceptualizaciones del desarrollo sustentable y reconociendo que el suelo nunca deja de ser un soporte natural, resulta incoherente tener dos normas de regulación de localizaciones antrópicas, según las finalidades de cada una, cuando en verdad, todas quedan unificadas en la idea del desarrollo sustentable.
Por todo ello, parecería iniciarse el momento histórico de una unificación reguladora del suelo, tanto en sus aspectos económicos y sociales como ambientales.
Bibliografía:

ANDER-EGG. Ezequiel. Introducción a la Planificación Estratégica. Ed. Lumen. Mexico. 2007.
CALEGARI de GROSSO, Lydia. La cuenca Matanza-Riachuelo, en un programa de ordenamiento ambiental para un área industrial eco-socio-eficiente. Revista Jurisrpudencia Argentina, 24-12-2008. JA 2008-IV.
CAÑAS, Carlos. El Análisis y la cuestión del Riesgo: Un Proceso Sociopolítico. Compilado en PAZ Augusto. El Seguro Ambiental. Ed. Lexis Nexis. Bs. As. 2006.
CASSAGNE, Juan Carlos. Principios de legislación urbanística. Rev. La Ley -1986-B.
CATALANO, Mariana y MARTINEZ, Luís. Urbanismo Sustentable. Revista Jurisprudencia Argentina. JA 2007-IV.
PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas. Ed. Ciudad Argentina. Bs. As. 1986.
PETRELLI Hernán. Las Funciones del Estado Federal en Materia de Ordenamiento Territorial. Presentado a la Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Publica. Julio 2009.
SABSAY, Daniel y DI PAOLA, María Eugenia. El federalismo y la nueva ley general de ambiente. ADLA -2003- A. Bs. As.
WALSH, Juan Rodrigo. El Ordenamiento Territorial como Presupuesto Mínimo de Protección Ambiental. Revista La Ley. LL2005-D.

Dr. Hernán Petrelli para Café de las Ciudades
(PropAMBA reproduce la nota original incluidas las fotos Café de las Ciudades
http://www.cafedelasciudades.com.ar/planes_83.htm

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