POLITICA DE VIVIENDA Y SUELO DEL AMBA . PARTE I

Raúl Fernández Wagner: “El déficit de 140.000 hogares y las 341.000 viviendas vacías reflejan la injusta distribución espacial de la ciudad de Buenos Aires”. Entrevista al Arquitecto y Urbanista de la Universidad de General Sarmiento. Parte I

Reportaje de Federico Ghelfi y Telémaco Subijana

Entrevistamos en exclusiva al urbanista Raúl Fernández Wagner. Es Arquitecto especialista en Tecnología de la Vivienda (Instituto Pesquisas Tecnológicas-SP-Brasil) y candidato a Doctor en Vivienda y Urbanismo (Architectural Association Graduate School-Londres). Profesor Asociado con dedicación exclusiva en el Área de Urbanismo del Instituto del Conurbano en la Universidad Nacional de General Sarmiento, es autor de diversos artículos y ponencias en temas urbanos y habitacionales. También se desempeña como consultor en materia de políticas de vivienda, mercados del suelo, instrumentos urbanísticos y desarrollo, en gobiernos locales, provinciales y nacionales de Argentina y América Latina. En esta edición presentamos la primera parte de esta interesante entrevista. En esta oportunidad caracteriza el modelo de gestión urbana de la Ciudad de Buenos Aires, la problemática habitacional y de acceso al suelo en la Región Metropolitana y destaca los diferentes instrumentos y posibilidades de intervención política que pueden aplicarse para equilibrar las desigualdades espaciales. Leer más.

¿Cómo caracteriza al modelo de desarrollo urbano que se está llevando adelante en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires?

En primer lugar, es importante señalar una dimensión general histórica de la ciudad de Buenos Aires. Se trata de un área urbana consolidada desde hace, por lo menos, 70-80 años y que cuenta con una tradición urbana interesante. Si tenemos en cuenta el resto de ciudades importantes de América Latina, Buenos Aires es de las más interesantes. De alguna manera es un prototipo de ciudad argentina: una ciudad relativamente democrática desde el punto de vista de su uso, el espacio público es muy utilizado, sus calles son muy vivas. Se trata de una ciudad con una estructura cultural amplia, muy buena, con una larga tradición de participación y compromiso de la población, con grupos que luchan por sus barrios. En definitiva, es una ciudad que funciona como ciudad: hay mixturas y conflictos que se discuten y resuelven. Esto marca una diferencia con el resto de las ciudades importantes de América Latina. Cuando uno recorre las calles de estas ciudades percibe lugares complejos. Son ciudades desconectadas en donde el espacio público es de mala calidad; es solo para pasar. A modo de ilustración, las ciudades brasileras siempre han tenido ese tipo de característica que difiere de nuestra tradición de vida urbana. Buenos Aires fue siempre una ciudad cabeza -además de ser siempre una ciudad puerto- de una región metropolitana y básicamente tiene la característica de que su población no cambia: desde el año 1947 tiene alrededor de 3 millones de habitantes. Ahora bien, la ciudad se ha venido transformando mucho. Allí inciden procesos que se dan en la región metropolitana, que no se pueden analizar por separado de los de la ciudad. En los últimos años logró su autonomía, dejó de ser un distrito federal para transformarse en una ciudad autónoma con la particularidad de avanzar en este proceso de una forma muy interesante: logrando una Constitución de Buenos Aires muy completa y progresista que reconoce derechos de avanzada. Esto hizo que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires naciera a partir de un muy buen punto de partida. Nuestra ciudad es una de las grandes capitales de América Latina.

En este contexto, Buenos Aires ha cambiado mucho en los últimos 20 años. Primero en los cambios que se dieron en los modos de acceso al suelo de los sectores populares, y esto tiene relación con lo que decíamos acerca de que no se puede separar a la ciudad de la región metropolitana. El fin del acceso al suelo de los sectores populares a través de los loteos baratos (que fue la manera en que se completó la primera corona del Conurbano, se construyó toda la segunda y comenzaba parte de la tercera corona) se da formalemente a fines de los ´70, con la Ley 8912 de la provincia de Buenos Aires. Pero, aun así, los lotes siguieron vendiéndose durante los 10 años siguientes porque había una sobre-oferta muy grande. Entonces, la imposibilidad de comprar lotes se notó realmente a fines de los ´80 y principios de los ´90, momento en el que también se da a la par otro proceso importante de cambio. La construcción de autopistas, algunas que ya habían comenzado, y las élites habitando la periferia a partir del fenómeno de los barrios cerrados, que se da parcialmente con cierta llegada de capitales pero también como negocio inmobiliario. Esto hizo que el suelo de toda esa periferia, que era barato para los loteos populares, se convirtiera en un suelo codiciado. Por lo tanto, al desarrollarse potencialmente un barrio cerrado, ese suelo cambia el valor y deja de ser accesible para los sectores populares. Esto comenzó a repercutir en las áreas centrales y en el centro de la ciudad con la llegada de nuevos pobladores, en muchos casos también incentivados por la inmigración de los países limítrofes -lo que sería la tercera ola de inmigración de Buenos Aires luego de la “europea” y la de la migración interna de los llamados “cabecitas negras” durante los ´40, ´50 y ´60. Son tres procesos que marcaron la ciudad en un país que tiene una política migratoria abierta en relación con otros países.

Entonces, en la región metropolitana incidió la forma de acceso al suelo en la medida en que los sectores populares empezaron también a desarrollar espacios a través de lo que denominamos un mercado informal del suelo. Mientras, el menemismo propició una sociedad más desigual y esto, obviamente, se manifestó también en el espacio: propició el desarrollo de las élites en la periferia, algo que significó un cambio urbanístico muy importante en Buenos Aires. A aquel patrón de urbanización muy interesante del que hablábamos anteriormente, que puede denominarse “europeo”, se le va a sobreimprimir el patrón de urbanización americano, caracterizado por las clases más pudientes en la periferia, en los suburbios, y por la movilidad individual (el automóvil) -en una ciudad que tenía un sistema de trenes que, aunque su servicio sea discutible, tiene un trazado interesante y fue estructurante de la ciudad. Con la crisis económica se van a incentivar todos estos procesos y los años 2000 toman a Buenos Aires en un proceso de transición distinto. Ya había dejado de ser aquella ciudad “europea” tan marcada frente a otras ciudades latinoamericanas, se había “latinoamericanizado”: aparecían muchos comercios informales en las calles y distintas manifestaciones parecidas a las que uno puede ver, por ejemplo, cuando va a cualquier ciudad de la zona andina.

Frente a este escenario, en el 2003 sobrevino un cambio político importante, de reconstrucción, de desandar el camino que había acuñado el menemismo. Se trató del fin del neoliberalismo en la Argentina -y creo (y espero) que también lo sea en el mundo entero. Entonces, termina lo que podría llamarse la base del neoliberalismo en Argentina –aunque siguió dando algunos coletazos- y comenzamos un proceso diferente en el que de alguna manera se reconstruye el proceso desarrollista de los años ´50 y ´60 de sustitución de importaciones. La economía se reconstruye en esta nueva fase incluso a contramano de la globalización y de los mercados financieros. En los últimos años, la Argentina junto con Brasil y otros países de la región, comenzamos a construir una alternativa desarrollista de importación.

En este contexto, una vez que Buenos Aires se convierte en ciudad autónoma, considero que las primeras administraciones locales fueron relativamente flojas. Le dieron mucha importancia a la cultura y a ciertos factores que son los que destacan a Buenos Aires de las demás capitales latinoamericanas -cosa que está bien- pero no atendieron algunos problemas estructurales. Luego, cuando finalmente asume un Jefe de Gobierno de corte neoliberal como Macri, que además ha sido ineficaz incluso para hacer lo que proponía, la ciudad comienza un proceso de decadencia que se agudiza ahora aún más. Buenos Aires se vuelve una ciudad mucho más injusta. Y eso creo que también se condice con procesos en la región metropolitana, porque si bien ha habido mucha inversión en barrios de vivienda -el Plan Federal de Viviendas construyó 40.000 viviendas entre 2005 y 2008, que es lo que se había construido en esa región en 34 años-, hubo problemas serios, sobre todo por no acompañar la política de construcción de viviendas con una política de suelos. Ese es el gran tema que comienza a manifestarse en Buenos Aires y, en este sentido, se puede decir que se da una paradoja: cuanto mejor nos va económicamente, más se profundizan las desigualdades espaciales y más se profundizan las dificultades de acceso al suelo por parte de la población. Eso ocurre en toda la región metropolitana y tiene manifestaciones muy claras en Buenos Aires con el crecimiento de las villas. Si uno observa las villas y las compara con cómo estaban hace 3 o 4 años, se puede ver que hoy tienen tres pisos más. Y todo eso es especulación en las villas: la familia que estuvo primero construye para arriba y alquila. Se trata del fenómeno de los cuartos de alquiler que tienen precios casi tan parecidos como a los del mercado formal. Entonces: hay un gran desarrollo de los asentamientos informales y villas en Buenos Aires y toda la región metropolitana. Hoy eso significa alrededor del 10% de la población de la región metropolitana, que sería el equivalente a una población como la de una ciudad como Córdoba o Rosario. Solo en la Ciudad de Buenos Aires la población en estas condiciones habitacionales está entre los 350.000 y 400.000 habitantes. Por lo tanto, podemos decir que hoy Buenos Aires es una ciudad mucho más injusta y la política que lleva adelante el Gobierno de la Ciudad tiende a ese fenómeno. Pero en este sentido, discrepo con muchos compañeros que culpan al gobierno de no construir casas. Considero que en Buenos Aires no hace falta construir casas sino distribuir mucho mejor lo existente. En Buenos Aires hay una demanda dura de viviendas, que podemos calificar como de “déficit de viviendas”, de alrededor de 140.000 hogares y, como contrapartida, estamos teniendo 341.000 viviendas vacías. Esto refleja una distribución espacial injusta y probablemente si se construyeran muchas viviendas, si se asignara un enorme presupuesto en construir viviendas, no cambiaría esa situación mientras no existan otras formas de hacer política que generen o fuercen una distribución distinta. Además, no se ha aprovechado otra gran ventaja que tiene la ciudad, que es el hecho de tener una Constitución que, como decíamos, permite tener una política mucho más progresista que la que se ha hecho incluso por los gobiernos progresistas locales.

En ese sentido, frente a la diferencia socio-espacial que hay entre el sur y el norte de la Ciudad, ¿qué tipo de herramientas se pueden promover desde el Estado?

Durante el año pasado, en el momento de las elecciones, nos reunimos algunos especialistas e hicimos el ejercicio de pensar la política habitacional de Buenos Aires. Basados en la Constitución, en sus derechos, pensamos un Plan General para la ciudad, del cual surgieron 8 líneas de trabajo, de las cuales, a la vez, se desprendían 22 formas de actuación distintas. Solo una de ellas era la de construir viviendas; todas las restantes tenían que ver con distintas intervenciones en el mercado. Es decir, la propia Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires posibilita un conjunto de formas de acción en las que se puede intervenir y actuar en el mercado. Es muy interesante cómo se pueden desalentar ciertos procesos y promover otros. Es posible, por ejemplo, asociarse con ciertos desarrollos privados para ciertas iniciativas y fijarlos con fines sociales. En definitiva, hay todo un despliegue posible para pensar en virtud de re-equilibrar la ciudad. De alguna manera esto puede significar, para algunos, límites a la propiedad privada pero efectivamente no sería otra cosa que el ejercicio de la función social de la propiedad. Inclusive, siendo que Buenos Aires tiene una estructura descentralizada, se podría pensar en cómo llevar adelante este tipo de políticas intra e inter Comunas. Creo que se podría dar una contención impresionante, por ejemplo, a los nuevos hogares que se van formando de gente joven, de clases medias, que hoy están teniendo un serio problema de mercado, y por supuesto a los sectores socioeconómicos medios bajos y bajos. Entonces, se podría pensar en un abanico de actuaciones públicas muy grande en donde el Estado, con objetivos de mejor distribución social y espacial del recurso ciudad, asuma que la ciudad es una construcción colectiva y, por lo tanto, es producida y consumida colectivamente.

¿En qué consisten esas ocho líneas de trabajo?

Se trata de instrumentos tendientes a mejorar la distribución. En la ciudad tenemos mucho suelo sub-utilizado. Pongamos un ejemplo: hay una vivienda y en ella vive un matrimonio. Entonces el Estado puede ir y ofrecerles a ellos dos departamentos a cambio de la vivienda y en el mismo lote se pueden construir seis departamentos más, donde se pueden ubicar otras seis familias. También se pueden tomar todas esas viviendas vacías y ponerles un impuesto progresivo y, en caso que el dueño proteste, se le da la opción de que pueda evitar ese impuesto si la inscribe en un régimen de vivienda social. Entonces, el Estado le subsidia una parte. La persona que alquila puede entrar también en ese régimen con un costo menor. Y esto hay que tenerlo en cuenta pensando que en la actualidad hay familias que pagan en una villa alquileres por un cuarto, sin servicios, a valores similares a los de un departamento. Con un programa como este se subsidiaría parcialmente al que va a alquilar un departamento en 1500 y también parcialmente a la familia. Ahí se pueden también implementar desgravaciones impositivas u otras ingenierías que permitirían acercar y reducir la brecha. Por otra parte, también pensamos en herramientas que permitan combatir la segregación residencial: evitar que se armen ghettos de ricos y de pobres. Hay una serie de experiencias de este tipo -como en Francia o en el País Vasco- que son muy interesantes.

¿Es viable penar la retención especulativa?

Claramente. Incluso la Constitución lo permite. En determinados lugares hay legislaciones que aumentan el impuesto cinco veces y al sexto año se expropia el bien. Esto tiene que ver con que especular es un daño social; por eso nuestro objetivo fue elaborar propuestas que rompan los circuitos de especulación y/o permitan desinflar los mercados informales. Es decir: ver dónde hay mercados informales potentes, qué recursos maneja, qué características, para luego establecer qué es lo que puede hacer el Estado, con los fines de desinflar el mercado interno. Aunque probablemente no se lo pueda eliminar del todo -puede que alguien que recién llega le alquile un cuarto a otro y le paga a precios altos – pero realmente se estaría actuando, interviniendo, como Estado.

Lo que ocurre en la ciudad de Buenos Aires es exactamente lo contrario. Basta conocer las cifras de personas que duermen en la calle todas las noches, la cantidad de hoteles, pensiones, etc. Realmente la situación es extrema y la paradoja, como decía anteriormente, es que venimos de un contexto de bonanza. No vivimos ninguna crisis social, estamos llegando a niveles casi de pleno empleo; entonces está pasando algo grave. Si bien esta situación es posible identificarla en otros lugares del país, en Buenos Aires es mucho más extremo. No podemos olvidar que el gobierno de Macri montó la UCEP como una política represiva muy deliberada. Además, al ser el lugar en donde se encuentran los mejores trabajos, siempre hay una demanda poblacional fuerte. Por último, el problema en la ciudad es más crítico porque esta gestión tiene una concepción de la gestión en donde el Estado no lleva iniciativas -se ve claramente en relación a la educación o la salud. Esta gestión ha tendido a desarmar el compromiso público y a que sean los privados quienes proponen. Entonces, el Gobierno de la Ciudad es el gran mostrador en donde las empresas y los empresarios van a proponer cosas. Obviamente en cada necesidad y en cada lugar hay recursos económicos que las empresas quieren obtener. A modo de ilustración, cuando se había pensado la ampliación de la Diagonal Sur, se pensaba transferir el derecho expropiatorio a los privados y se les daba por 20 años toda la posibilidad de ganancia. Ante este tipo de oferta, obviamente cualquier empresa iba a aceptar. Esto no solo era un despropósito sino que hipotecaba a los gobiernos por venir. Esto da cuenta de cómo está funcionando todo en la ciudad. Es una especie de gran supermercado en donde los interesados en invertir crecen y lo público y lo social se va debilitando.

En este contexto, cabe destacar que lo ocurrido en el Parque Indoamericano a fines del 2010 constituyó un hito importante en la historia de la política habitacional argentina. Creo Todo partió de manifestaciones de inquilinos de las villas en el sur; el mismo dirigente social Alejandro Salvatierra lo expresaba con claridad. Por eso dar cuenta de estos problemas urbanos e imaginar soluciones para aplicarlas es avanzar en el sentido de la justicia social y espacial.

Usted es uno de los impulsores del movimiento HABITAR Argentina, ¿en qué consiste y cuáles son los principales ejes de trabajo?

HABITAR Argentina* nace como un grupo de académicos con mucha relación con diferentes organizaciones sociales. Muchos de sus integrantes han sido alumnos nuestros pero cabe destacar el carácter multidisciplinario de sus iniciativas. Nosotros veníamos trabajando con organizaciones con las tenemos relación de muchos años (la gente de las ONG han sido alumnos nuestros: en todos esos espacios está lleno de arquitectos, trabajadores sociales, sociólogos, abogados, etc). Es así que en el marco de las discusiones en torno al “derecho a la ciudad” nos reunimos con Sebastián Tedeschi (que en ese momento trabajaba en la organización COHRE y en el CELS) y otros abogados que nos permitieron ampliar nuestro esquema y enriquecernos de las diferentes disciplinas. En ese espacio confluían el mundo de los urbanistas y el de los abogados. Desde ese momento venimos aprendiendo unos de otros y empezando a encontrar claves para repensar las cosas de otra manera. Para nosotros fue un cambio importante pensar la vivienda en términos de derecho desde una perspectiva más compleja, así como para ellos también lo fue para los abogados pensar el derecho en clave espacial. Una vez que empezamos a crecer, lo primero que empezamos a mirar fue lo sucedido en Brasil con el Movimiento de los Sin Tierra, con toda la lucha por la reforma constitucional y, después, los 12 años que les llevó de lucha lograr el Estatuto de la Ciudad. En nuestro caso, venimos desde más atrás y estamos luchando por tener algo parecido -y esperemos que después no retrocedamos les ocurrió a ellos. Pero el Estatuto de la Ciudad fue una gran fuente de inspiración así como la Ley urbana y ambiental de Colombia. Entonces ahí empezamos a aprender con una mayor dimensión la problemática, acompañados por la influencia de colegas latinoamericanos. Luego, en el año 2005 hicimos la primera Declaración por la Reforma Urbana en Argentina. En ese momento, se visualizaba que estábamos saliendo de la crisis pero que también estaban quedando temas estructurales muy duros vinculados a la pobreza urbana, el acceso a la vivienda y al suelo. A lo largo de estos años fuimos construyendo confianza a la par que en el país también se producía una mejora económica y social y se reconstruía la discusión política. Por eso creo que estamos viviendo un momento muy interesante en Argentina. Esto no está exento de conflictos y de distintos ruidos, pero ésa es la tendencia. Veníamos de dictaduras, en los ´80 se intentó reconstruir algo y luego vino el retroceso de los ´90. Por eso es un momento muy bueno para plasmar todas estas discusiones en algo concreto, a la par que el Estado empieza a transformarse. Han habido discusiones legislativas y medidas interesantes en términos de derechos sociales -Ley de Medios, Matrimonio Igualitario, entre otros. En este contexto, este cambio de época habilitó la discusión que proponemos en torno al derecho a la ciudad, a garantizar el derecho a la vivienda, la tierra y al hábitat para todos los argentinos. Luego del surgimiento de un espacio de discusión, en que también participaban algunos senadores, empezamos a reunirnos y es así que en 2010 lanzamos este espacio que luego se denominó “Habitar Argentina”. Allí tomamos la plataforma que habían trabajado los senadores de Tierra del Fuego, especialmente la Senadora María Rosa Díaz. También se sumaron otros senadores como Daniel Filmus, Alfredo Martínez u otros sensibles al tema y algunos diputados como Eduardo Macaluse o Mariano West, entre otros.

En este contexto, en Habitar Argentina se fueron discutiendo diferentes proyectos y es así que en 2011 este trabajo cristalizó en cuatro proyectos de ley que de alguna manera dan cuenta de temas más o menos urgentes sobre la problemática urbana. Uno fue el relativo a los desalojos, cuyo crecimiento fue acompañado por el crecimiento de los mercados del suelo. Esta es una cuestión muy difícil porque eso está muy pautado por el sistema jurídico y, en ese sentido, lo que hicimos fue proponer dar algunas garantías de tipo social a las familias frente a los desalojos, que son inevitables. En este aspecto no se pudo avanzar más, pero muchos de nosotros hubiésemos sido mucho más duros entendiendo que los desalojos son violaciones a los derechos humanos ya que no se ejerce la función social de la propiedad. Finalmente, a partir del proyecto de reforma del Código Civil, esa línea de trabajo ha derivado en este sentido.

Por otra parte, otras líneas de trabajo tienen que ver con la regularización dominial y con una Ley de vivienda alternativa. Hoy estamos funcionando con una legislación que combina el viejo FONAVI más los Programas Federales. Considero que es necesario poner orden en este aspecto y repensar la política habitacional. Por último, trabajamos en otra ley que consideramos urgente y necesaria en Argentina, que parte de la inexistencia de legislación de desarrollo territorial o de ordenamiento urbano. En este sentido, en las últimas semanas, venimos de reunirnos con representantes del Ejecutivo y estamos trabajando para lograr una misma ley. En definitiva, se trata de volcar instrumentos de urbanismo fuertes, de fortalecer la expropiación, de obligar al desarrollo urbano, de recuperar plusvalías, es decir, toda una serie de herramientas más fuertes para actuar. Además, como la Argentina es un país federal, es importante que haya una ley rectora pero también tiene que haber leyes provinciales que acompañen esto.

Por otro lado, algo que ha venido pasando es que muchos gobiernos locales tienen muchos problemas -hasta de gobernabilidad- con el tema del suelo -Bariloche y Ushuaia son casos típicos. En este sentido, desde Habitar Argentina invitamos a los diferentes intendentes y se va generando un aprendizaje cruzado. Aportamos desde nuestro lugar y también aprendemos de sus diferentes experiencias. Pero en todos los casos todavía nos está faltando contar con legislación. Siendo un país federal, de las 24 provincias, solo 2 tienen ley provincial de uso de suelo -Mendoza y Buenos Aires. Aun faltan instrumentos jurídicos, por eso hay mucho trabajo para realizar todavía.

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